ปฏิรูปประเทศไทย ปฏิรูปงบประมาณแผ่นดิน

 

 วันที่ 06 กรกฎาคม พ.ศ. 2554 เวลา 16:30:00 น

 

โดย ดิเรก ปัทมสิริวัฒน์

 

คอลัมน์ ดุลยภาพ ดุลยพินิจ  มติชน
โดย ดิเรก ปัทมสิริวัฒน์ สถาบันบัณฑิตพัฒนบริหารศาสตร์

 

 
ภารกิจลำดับต้นๆ ที่รัฐบาลใหม่ (ภายหลังการเลือกตั้งวันที่ 3 กรกฎาคม) จะดำเนินการ ไม่ว่าพรรคการเมืองใดเป็นแกนนำก็ตาม คือ การนำร่างพระราชบัญญัติงบประมาณแผ่นดิน พ.ศ.2555 เข้าให้สภานิติบัญญัติเห็นชอบ รายจ่ายของรัฐบาลมูลค่ามากกว่า 2 ล้านล้านบาท ซึ่งมาจากภาษีอากรของประชาชน จะถูกจัดสรรอย่างไร นับเป็นหัวข้อน่าติดตามเป็นอย่างยิ่ง ณ โอกาสนี้ขอทำหน้าที่วิพากษ์สองประเด็น

 

 

ประเด็นแรก ภายในระยะสั้น (1-2 ปี) นโยบายที่พรรคการเมืองประกาศในระหว่างการเลือกตั้งจะถูกบรรจุนำในงบประมาณแผ่นดินอย่างไร และผลลัพธ์จะเป็นอย่างไรต่อเศรษฐกิจส่วนรวม ต่อวินัยทางการคลัง

 

 

การหาเสียงเลือกตั้งในครั้งนี้ มีลักษณะเด่นที่ต่างจากครั้งก่อนๆ ชัดเจน คือ การแข่งขันประกาศ "นโยบายประชานิยม" เอาไว้มากมาย จนผู้คนสงสัยว่า รัฐบาลใหม่จะเอาสตางค์มาจากไหน?

 

หลายคนไม่เชื่อว่านโยบายที่ประกาศออกไปจะเป็นความจริง

 

 

ผู้เขียนก็เป็นคนหนึ่งที่มีความเห็นว่า "อย่าจริงจังนัก" กับนโยบายที่พรรคการเมืองประกาศในระหว่างหาเสียง ถือว่าเป็น "ข้อมูลที่น่ารับฟัง" พรรคการเมืองที่ประกาศนโยบายออกไปก็อาจจะไม่จริงจัง คือเมื่อคิดมาตรการหรือนโยบายที่ฟังดูดี เห็นว่าจะได้รับคะแนนนิยม ก็ประกาศออกไป น่าจะถือว่าเป็นการแสดงออกอย่างหนึ่งในระหว่างหาเสียงเลือกตั้ง หากทำไม่ได้หรือไม่ได้ทำ พรรคการเมืองมีข้ออ้างและเหตุผลได้มากมาย "เนื่องจากพรรคของเราไม่ได้เป็นรัฐบาล" หรือ "การเป็นรัฐบาลผสม--ไม่สามารถจะผลักดันนโยบายทั้งหมด" อะไรทำนองนั้น

 

 

สำหรับการเตรียมการงบประมาณรายจ่ายประจำปี 2555 นั้น ความจริงได้เริ่มไปแล้วโดยรัฐบาลอภิสิทธิ์ให้ความเห็นชอบเม็ดเงินรายจ่าย-ประมาณการรายรับ-และการขาดดุลงบประมาณตามที่สำนักงบประมาณเสนอตั้งแต่ต้นปี 2554 แต่ยังไม่ได้นำเข้าสู่วาระการพิจารณาของสภาผู้แทนราษฎร สภาผู้แทนราษฎรถูกยุบไปเสียก่อน

 

 

ผู้เขียนเข้าใจว่ารัฐบาลใหม่คงจะขอทบทวนยอดเงินรายจ่าย-รายรับ-และการขาดดุล ซึ่งคาดว่าคงจะใช้เวลาอย่างน้อยระยะหนึ่ง เพื่อบรรจุนโยบายใหม่ๆ ตามที่ประกาศเอาไว้ในระหว่างเลือกตั้ง

 

กว่าที่รัฐบาลใหม่จะนำร่าง พ.ร.บ.งบประมาณแผ่นดิน 2555 เข้าสภาผู้แทนฯ และจะใช้เวลาอีกประมาณ 150 วันพิจารณาเป็นขั้นเป็นตอน (สามวาระ) ในขั้น ส.ส.และวุฒิสภาจะให้ความเห็นชอบ ทูลเกล้าฯให้พระมหากษัตริย์ทรงพิจารณา

 

ดังนั้น กว่าจะประกาศเป็นกฎหมายมีผลบังคับคงจะเป็นต้นปีหน้า

 

ในระหว่างที่ยังไม่มี พ.ร.บ.งบประมาณ 2555 หน่วยงานที่เกี่ยวข้องคือสำนักงบประมาณ กรมบัญชีกลาง จะอนุโลมใช้ "งบประมาณแผ่นดิน 2554 ไปพลางก่อน" หมายถึงการเบิกจ่ายเงินเดือนค่าจ้างและงบประจำและงบลงทุนผูกพันตามที่กรมต่างๆ เคยได้รับ

 

ขณะที่เขียนบทความนี้ ยังเร็วเกินไปที่จะคาดเดาว่าใครจะมาเป็นรัฐมนตรีว่าการกระทรวงการคลังคนใหม่ ซึ่งแน่นอนว่าจะเป็นบุคคลสำคัญในการกำหนดนโยบายการคลังและงบประมาณของรัฐบาลไทย เป็นเรื่องยากที่คาดเดาว่านโยบายใดหรือมาตรการใดจะถูกยกให้เป็นวาระสำคัญ

 

 

อย่างไรก็ตามผู้เขียนเชื่อว่าไม่น่าจะมีการเปลี่ยนแปลงขนานใหญ่ในงบประมาณประจำปี 2555 ด้วยเหตุผลดังต่อไปนี้

 

 

หนึ่ง งบประมาณแผ่นดิน เป็นการใช้จ่ายของภาครัฐที่เลี้ยงดูระบบราชการซึ่งเป็นองคาพยพขนาดใหญ่ เป็นเงินเดือนค่าจ้าง (เลี้ยงคนประมาณ 3 ล้านคน) เป็นค่าใช้จ่ายประจำ คงจะเปลี่ยนแปลงได้ยากในระยะสั้น เป็นเสมือนกับ "ต้นทุนคงที่"

 

สอง งบประมาณการลงทุนภายใต้การดำเนินการของกรม มีแผนการลงทุนที่กำหนดไว้ล่วงหน้าแล้วหรือเป็นการลงทุนต่อเนื่องต้องดำเนินการต่อไป อนึ่ง ช่วงเวลาของใช้จ่ายเงิน (ในปี 2555) จะสั้นกว่าปกติคือ 6-7 เดือนเท่านั้น ไม่เต็มปี

 

ประเด็นที่น่าคิดและเป็นข้อกังวลใจเกี่ยวกับ "วินัยทางการคลัง" คือ การดำเนินนโยบายขาดดุลในงบประมาณเป็นสิ่งที่ยอมรับได้ แต่ถ้าขาดดุลในงบประมาณ บวกกับการกู้เงินและนำมาจัดสรรเป็นรายจ่ายนอกงบประมาณ (ทำนองเดียวกับ "แผนการไทยเข้มแข็ง")

 

ผู้เขียนเห็นว่าไม่มีเหตุผลที่จะทำเช่นนั้น และไม่คิดว่าจะเป็นเช่นนั้น

 

 

ในโอกาสนี้ขออธิบายว่า การขาดดุลงบประมาณนั้นทำได้อยู่แล้วภายใต้กรอบกฎหมาย (รัฐบาลขาดดุลไม่ได้เกินร้อยละ 20 ของรายจ่าย บวกกับอีกร้อยละ 80 ของงบรายจ่ายชำระหนี้ ซึ่งหมายถึงวงเงินขาดดุลถึง 5 แสนล้านบาทโดยประมาณ)

 

 

ผู้เขียนหวังว่า การขาดดุลทั้งในงบประมาณ และกู้ยืมนำมาจัดสรรเป็นรายจ่ายนอกงบประมาณ โดยมียอดรวมกันเกินกว่าร้อยละ 20 ของรายจ่ายรัฐบาลนั้น เป็นความเลอะเทอะและความผิดพลาดทางด้านการคลัง ซึ่งไม่ควรจะเกิดขึ้นซ้ำสอง

 

 

ในยอดรายจ่ายมากกว่า 2 ล้านล้านบาท ที่รัฐบาลจะจัดสรรนั้น ไม่ใช่เป็นรายจ่ายคงที่ทั้งหมด ดังนั้น รัฐบาลมี "พื้นที่ทางการคลัง" หรือมีอิสระที่จะใส่นโยบายส่งเสริมคุณภาพชีวิตประชาชนได้มากพอสมควร

 

 

ทั้งนี้ ขึ้นอยู่กับฝีมือของรัฐบาล หากทำการบ้านดี ทำงานค้นคว้าวิจัยเพื่อเข้าใจปัญหาของประชาชนส่วนใหญ่ โดยเฉพาะอย่างยิ่ง กลุ่มคนจน ผู้ด้อยโอกาส จัดสรรงบประมาณ "เพิ่มพลังคนจน" โดยกำหนดเป้าหมาย "ลดความเหลื่อมล้ำ" สามารถจะทำให้เกิดการเปลี่ยนแปลงขนาดใหญ่ได้มากทีเดียว ดังจะอภิปรายต่อไป

 

 

ประเด็นที่สอง ที่จะนำอภิปรายในที่นี้ขอเรียกว่าเป็น "การมองไกล" โดยมุ่งปฏิรูประบบงบประมาณแผ่นดิน เพื่อให้การจัดสรรรายจ่ายของภาครัฐ มีประสิทธิภาพสูงกว่าที่เป็นอยู่ในขณะนี้ ลดความเหลื่อมล้ำ และตอบสนองเป้าหมายความเป็นธรรม

 

ใจความสำคัญของข้อเสนอคือ การเพิ่มงบประมาณพื้นที่ และการลดงบประมาณฐานกรม

 

 

ข้อเสนอเช่นนี้ความจริงได้ผ่านการวิจัยและการกลั่นกรองมาพอสมควรโดยผู้คนจำนวนมาก เช่น คณะกรรมการปฏิรูปประเทศไทย ขอขยายความพอเป็นสังเขปดังต่อไปนี้

 

หนึ่ง งบประมาณของรัฐบาลไทยที่ผ่านมาตั้งแต่ พ.ศ.2502 เป็นการจัดสรรรายจ่ายให้ "กรม" โดยนิยามว่า "กรม" เท่านั้นเป็นส่วนราชการที่มีสิทธิขอรับงบประมาณแผ่นดิน กรมจึงทำหน้าที่แทนรัฐบาลในการทำงานทุกด้าน ตั้งแต่จัดบริการสาธารณะ กำกับ ออกระเบียบ ควบคุมกติกา

 

การบริหารในลักษณะนี้เรียกว่า "แนวตั้ง"

 

ในอดีต-การจัดสรรตามหลักการนี้อาจจะเหมาะสม เพราะว่าไม่มีหน่วยงานในระดับพื้นที่ที่เข้มแข็ง แต่สภาพสังคมไทยเปลี่ยนแปลงไปมาก ควรจะแก้ไขวิธีการงบประมาณแนวใหม่

 

 

สอง แนวคิดการจัดการสมัยใหม่สนับสนุนให้มีการบริหารแนวตั้ง ควบคู่กับการบริหารตามแนวนอน หมายถึง ความสมดุลระหว่างแนวตั้งกับแนวนอน การบริหารแนวตั้ง (กรม) มีปัญหาการทำงานแบบแยกส่วน ขาดบูรณาการ

 

 

สำหรับการบริหารแนวนอน (พื้นที่-ซึ่งมีจำนวนนับร้อยนับพันแห่งโดยกำหนดขอบเขตพื้นที่ชัดเจน ทำงานแข่งขันกันหรือเชิงประกวด) สามารถทำงานเชิงบูรณาการได้ดีกว่า (เช่น ภารกิจการลดความยากจน)

 

 

หน่วยงานพื้นที่จึงควรได้รับการจัดสรรงบประมาณโดยตรงจากงบประมาณแผ่นดิน

 

 

หน่วยงานพื้นที่ หมายรวมถึง องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ประชาคม อำเภอ/จังหวัด ทั้งนี้ ต้องปรับโครงสร้างการบริหารงบประมาณ ให้ประชาชนเข้ามามีส่วนร่วมในหน่วยงานพื้นที่ ยกฐานะให้ประชาคมเป็นนิติบุคคล และรับงบประมาณจากรัฐบาล

 

สาม ผู้เขียนวิเคราะห์ว่า การปรับรูปแบบการทำงานของกรมมีความเป็นไปได้ และน่าจะเร่งรัดดำเนินการภายใน 5-10 ปีข้างหน้า งานจัดบริการสาธารณะที่กรมดำเนินการอยู่--แต่ว่าหน่วยงานพื้นที่ทำได้ดีกว่าและมีประสิทธิภาพสูงกว่า ควรให้หน่วยงานพื้นที่ทำ พร้อมกับกำหนดให้มีโครงสร้างแบบธรรมาภิบาลที่ประชาชนเข้าร่วมตรวจสอบรายจ่ายของหน่วยงานพื้นที่

 

ในส่วนของกรม-ควรจะลดขนาด (คนทำงาน) พร้อมกับปรับให้ทำงานเฉพาะด้านมากขึ้น เช่น ด้านการวิจัยพัฒนาพันธุ์พืชใหม่ เทคนิคการเพาะปลูกใหม่ ฯลฯ กรมควรจะหันไปทำหน้าที่การกำกับมาตรฐาน หรือส่งเสริมความรู้และเทคนิคให้กับหน่วยงานพื้นที่

 

ในโอกาสนี้ขอแนะนำหนังสือใหม่ "แนวทางการปฏิรูปประเทศไทย" ตีพิมพ์ครั้งแรกเดือนมิถุนายน 2554 บรรจุบทความและข้อเสนอที่น่าสนใจเป็นอย่างยิ่ง รูปเล่มกะทัดรัด เป็นความเรียงที่ดี กระชับ และเนื้อหาชัดเจน ประชาชนผู้สนใจทั่วไปนักวิชาการนักวิจัยทุกสาขาหามาอ่านได้ไม่ยาก

 

 

หนึ่งในข้อเสนอของคณะกรรมการปฏิรูปฯ คือการจัดสรรงบประมาณแนวใหม่ ให้มีเป้าหมายลดความเหลื่อมล้ำ โดยจัดสรรให้กับหน่วยงานพื้นที่

 

พร้อมกับข้อแนะนำโครงสร้างคณะกรรมการบริหารงบประมาณ โดยให้ประชาชนเข้ามามีส่วนร่วมจัดสรรและติดตามตรวจสอบ